内容提要：本文阐述了市场经济体制下政府在价格管理方面的职能，分析子中国民航国内票价管理体制方面存在的问题；以及产生这些问题的原因，介绍子国内票价管理体制改革的基本思路，提出了解决问题的政策和配套措施。

　　关键词：国内票价 销售代理 行业准入 计算机定座系统

　　伴随着中国民航体制改革的深入，民航国内票价管理体制的改革问题越来越成为行业内外普遍关注的问题。为此，有必要深入剖析民航国内票价管理中存在的问题，制定出确实可行的改革方案。

　　一、民航国内票价管理体制的基本情况

　　中国民航国内票价管理体制是伴随着中国民航的发展而发展的。

　　1992年以前，国内航线旅客票价由国家物价局会同民航局管理，管理的形式是国家定价。

　　1992年，国务院召开关于研究民航运价管理体制改革问题的会议，会议确定了国家物价局和民航局在国内航线运价管理方面的分工：公布票价及浮动幅度、航空邮件价格由国家物价局管理；折扣票价和省区内航线公布票价以及货运价格由民航局管理。同时允许航空公司票价可以上下浮动10％。

　　1996年3月1日起至今，根据《民用航空法》和《价格法》，国内航线票价管理明确为以民航总局为主，会同国家计委管理，管理形式为政府指导价。

　　1997年7月1日起至今，实行境内和境外旅客乘坐国内航班同价政策。同年11月，民航总局推出“一种票价、多种折扣”的政策。

　　1999年2月1日，国家计委、民航总局联合发文，规定各航空公司票价按国家公布价销售，不得滥用折扣。

　　2000年5月15日，民航总局决定先期以海南联营航线为试点，实行旅游团队优惠票价的实验；自10月1日起，放松对支线票价的管理，实行最高限价管理，最高票价不得超过公布票价(A票价)的10％。限价内由航空公司自行确定，并报民航总局备案。从同年11月5日起，对国内航线实施“燃油力口价”政策，允许航空公司票价最大上浮15％，单程不超过150元，同时建立票价与油价联动机制。

　　2001年3月6日起，民航总局决定在北京一广州、北京一深圳等7条多家经营航线上试行多级票价体系；5月20日起，在海南联营航线试行多级票价体系。

　　2002年自6月10日起，民航总局决定对国内航线(港、澳航线除外)团体票价试行幅度管理，团体票价最低折扣率根据购票时限、航程性质、人数不同而有所区别，最大优惠幅度为30％。

　　二、现行国内票价管理体制存在的问题及原因分析

　　我国民航国内票价过去几十年曾多次变动，基本出发点是适应当期国家经济体制和产业政策的需要，利用价格杠杆配置航空资源，为民航逐步发展壮大起到了积极的作用。但是，随着国家改革开放政策的逐步深入，特别是确定建立社会主义市场经济体制以来，民航国内票价管理体制在许多方面已不适应民航改革和发展的需要，迫切需要对其进行改革、完善。

　　民航的管理体制是票价管理体制的决定性因素。改革开放以来，民航总局主要充当着行为管制者、资产管理及代理者、资源配置者三种角色。这三种角色的价值取向是不同的，并且有时是矛盾对立的。因此，民航的价格政策侧重于保护行业利益。

　　(一)现行票价管理体制存在主要问题

　　1.票价单一，不适应多种需求。相对于我国的经济发展水平，民航运输这种商品属于高消费，尚未达到“大众民航”阶段。随着国家经济的发展和人民生活水平的不断提高，越来越多的单位和个人选择乘坐民航班机，市场亦存在多种需求，而单一票价体系使航空公司不能根据细分的市场采用灵活的票价将潜在的购买力变为现实。

　　2.航空公司削价竞销，恶性竞争屡禁不止。面对航空运输运力迅速增长、市场供过于求的形势，一些航空公司为争取有限的客源，竞相削价竞争，甚至不惜成本。主要表现在两方面：一是超标准支付销售代理手续费，造成代理费越攀越高，航空销售市场为代理人所控制。二是实行净价结算，违反运价规定，使得一些销售代理人、旅行社甚至“票贩子”等在多家媒体上大肆推出特价机票以招徕顾客，实际上中间环节盘剥多多，败坏了行业风气，损害民航的形象。

　　3.销售代理过多，销售行为不规范。随着信息技术的发展和在民航业内的应用，目前民航有销售代理人近4000家，超过80％的机票是通过它们销售的，但如何规范代理、如何有效监管以及如何合理支付费用的问题一直没有解决。在目前代理点和代理层次过多的情况下，各种违规行为接踵而来。最典型的是高额促销费与暗扣盛行，助长代理人操纵市场，吃掉了票面价与实收价之间的差额，造成航空公司收入的严重流失。

　　4.法规、制度不健全。航空运输市场的发育尚不成熟，市场法规建设滞后，销售代理业管理规定急需修订，政府如何依法治市、依法管价，都有待于尽快建立健全相关法规、制度。

　　5.政府管理职能、手段不适应，行政效能递减。我国民航的价格管制方式仍基本沿袭计划经济的管理方式，管理手段比较粗放，使得政府不能有效转变对市场调控的职能，虽然不断重申或出台规范、整顿价格秩序的相同或相似规定及措施，但行政效率递减，管理机制僵化，不能适应航空运输市场的发展，市场秩序、价格秩序混乱的情况长期没有得到有效改善。

　　(二)原因分析

　　1.从国际环境看。由于1998年亚洲金融危机以及美国“9.11”事件的影响，一些国家的货币不断贬值而人民币币值坚挺，使我国际航空运输市场出现萎缩，航班客座率、载运率呈下降趋势，迫使中国民航的国际航班大减，运力掉头挤占国内市场，加剧了国内运输市场的竞争。

　　2.从国内环境看。一方面，运力供大于求。近几年来，运力增加的幅度大大超过了客源市场增加的幅度，造成运力过剩。国内航线客座率仅为60%左右，大大低于世界平均70％左右的水平，运力虚耗严重。另一方面，受国家宏观经济形势的影响，商务活动不活跃，加之房改、医疗等政策的出台，百姓消费谨慎，影响了商务和旅游航空需求的正常增长。第三个方面，铁路、高速公路和现代通信技术的发展对民航运输的冲击日益明显，使本来不景气的国内市场雪上加霜。

　　3.政府监管不力，行业管理弱化。航空运输市场的发育尚不成熟，市场法规建设滞后，市场监督检查时紧时松，特别是对代理人市场管理尚有待于进一步健全。

　　4.航空公司亟待建立现代企业制度，明晰产权，建立现代化的科学管理体系。近年来，航空公司主营业务成本和财务费用增长速度过快，造成企业效益下降，一遇市场疲软，就采取原始的不计成本的降价、让利、给回扣等手段来谋求市场份额，忽视提高管理水平。

　　5.理论认识上的误区。目前理论界大体存在三个误区：

　　第一个误区是，“既然要建立社会主义市场经济，一切经济活动都应以市场为准则，民航运价也应该由市场自由调节，政府不应进行任何干预，否则就是干涉了企业的自主经营权”。从价格学原理看，这个误区首先只认识到市场经济中价格的表现形式，没有认识到形成市场价格的条件及核七一资源配置是由市场来调节这样一个客观事实。美国票价放松管制政策的前提条件是天空开放，航线、航班的进入和退出是由企业和市场自由决定的，而我国则不能做到这点。在其他条件尚不成熟的情况下盲目强调票价放开，就会形成混乱局面。

　　第二个误区是，民航的票价需求弹性不明显，强调需求不会因价格的变动而受影响，因此实行统一限价在我国是现实可行的。这个误区则将市场看得简单化，片面强调现实的旅客，没有看到潜在的需求。应该说民航的价格需求弹性不明显，但并不是说需求就不会受价格变动的影响。旅游市场上各种交通运输工具之间的此消彼长就是例证。从长远来看，代表现代化先进科学手段的多级票价政策将会大大刺激旅客的潜在需求，同时也要求企业加强经营管理，积累大量市场信息和历史记录，培养有强烈市场意识的经理入等等。

　　第三个误区是，既然运力过剩，为何不可以让飞机成为大众化的交通工具，让票价降低到与铁路硬卧同等水平.这种误区在社会上似乎更普遍。运力过剩，让票价降低只是问题最浅显的一方面，而民航业自身高科技、高投入、高风险、低回报和系统性、准军事性、专业性、国际性的特点不允许民航的票价等同于铁路甚至公路的票价。民航和铁路、公路之间首先是优势互补，各有各的主市场，竞争仅在局部显得激烈。“大众民航”无疑是民航发展的方向，但需要一个较长的时期完成。

　　三、民航国内票价改革的思路

　　为了解决前述矛盾，民航总局根据国务院的指示，提出要对民航国内票价管理体制进行改革。

　　(一)改革目标

　　民航国内票价改革的目标是发挥运价调节作用，规范市场销售行为，完善运价管理办法，逐步建立政府宏观调控下主要由市场形成价格的民航国内航空运价体制。

　　(二)运价改革的指导思想和基本原则

　　改革的指导思想是逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的民航运价形成机制，力求使民航运价既能满足市场需求，又能适应民航运输成本变化；既能促使我国民航企业的健康发展，又能适应国际航空市场竞争的要求。

　　改革的基本原则主要考虑以下方面：

　　1.适应市场要求。通过改革逐步建立适应不同需要、促进行业发展、提高企业效益和消费者福利的价格体系。

　　2.扩大航空公司权限。在政府价格政策指导下，赋予企业一定权力，使其能对局部市场进行有效调节，达到收入最大化目的。

　　3.提高管理水平。引导和促使企业从提供不同产品、改善服务质量入手，提高企业管理水平。

　　4.规范价格行为。建立宏观调控机制，整顿市场秩序，制止不正当价格竞争行为，引导合法合理适度的价格竞争。

　　5.运用法制和科技手段。建立和完善有关法规及实施细则，规范价格行为，维护公平竞争，禁止垄断和不正当竞争。

　　6.大力发展和使用科技手段。建立政府的价格信息管理系统、企业的收益管理等系统，提高价格决策的科技含量，保障价格改革顺利进行。

　　(三)价格管理政策作用着力点

　　1.建立宏观调控机制，转变政府职能，把由政府定价和政府指导定价转为宏观调控，幅度管理。同时再造价格管制机能，如管制机构的调整、管制规则的完善、监督机制的建立。

　　2企业要根据市场定价，运价调整要反映市场供求关系。运价目标是企业获得最大收益。同时，建立现代企业管理制度，如企业内部运价管理机构的调整，运价管理制度的完善，定价程序和监督机制的建立。

　　3.建立社会监督机制，创造公平竞争的市场环境和良好的价格秩序。社会监督机制包括五个方面：即法律管制、群众监督、行政监察、消费者自保组织、听证会制度。

　　(四)民航国内票价管理体制改革的配套措施

　　1.企业联合重组。要从民航实际出发，深化民航体制改革。通过深化改革，完成行业的战略性重组。切实按照“企业自愿、政府引导、发挥集团优势”原则，在将民航总局直属航空公司重组为三大集团后积极引导非直属航空公司积极参与企业重组，实现资源合理配置，促使运力、航线、航班管理更趋合理，同时直接减少了市场中的竞争者数量，引导市场竞争、尤其是价格竞争逐步向理性化、良性方向发展。当然，民航体制改革的其他方面，如空管体制改革、机场管理体制改革等无疑将在行业内形成良好的经济环境，也有利于民航客运价格形成机制目标模式的实现。

　　2.明确市场边界。民航总局要严格市场准入管理，划分航空公司经营范围。当前为了从根本上规范市场价格秩序，一定要严格市场准入管理，划定航空公司的经营区域，修订国内航线航班管理规则，具体规定进入和退出航线的条件，从宏观上明确企业的市场边界，促进微观约束。对航空公司在其经营区域内不是和其他公司共飞的航线上增加或减少航班，给予较大价格自主权。划分航空公司的经营范围，有利于航空公司培育市场、开拓市场，有利于维护正常的价格秩序，对积极开展与其他交通运输方式的竞争，争取更多的市场份额，也有着重要的促进作用。

　　3.控制运力投放。过去的10年，我国陆续引进了一批民用客机，这批飞机陆续投入市场后，运力的增长超过了需求的增长。这种供大干求造成了客座率、载运率的下降，运力虚耗、资源浪费比较严重，给民航运输业带来了巨大的经济损失。可以说，由于市场预测严重失误、民航运力过剩才是造成1998年全行业亏损最直接、最重要的原因，如果我们在“十五”期间仍不严格控制运力投放，1998年的悲剧将可能重演。

　　4.转换经营机制。建立现代企业制度是国有企业改革和发展的方向，也是民航改革的重要内容。我国民航近几年曾几次尝试过进行运价管理体制改革，但都没有走出“一放就乱、一管就死”的怪圈。实际上，造成这种局面的根本原因就是民航运输企业产权关系不明晰。恶性竞争在明晰的产权关系下很难出现。因此，民航运输价格方面的改革必须和民航产权方面的改革相配套，要在民航运输企业中建立现代企业制度，逐步实行以“三会”(董事会、监事会、股东代表大会)为核心的法人治理结构，才能使民航运输企业的产权逐步明晰，才能为航空运输价格机制灵活地发挥作用奠定一个良好的基础，民航运输市场价格管理才能逐步实现市场化。

　　5.发展应用高新技术。正是由于计算机网络和系统集成技术的应用，航空公司可以通过订座系统在全球售票，通过离港系统进行查询和数据统计分析工作。航空公司通过在网上直销，节省了大笔原来提供给销售代理人的代理手续费，而且可以提供更多、更全面准确的航班和票价信息。简而言之，中国民航的市场化改革(包括运价体制的改革)都必须面对网络经济的影响，才会使中国民航不落后于这个时代。此外，在国家政策方面，积极争取诸如调整飞机折旧政策、减免进口税收、航油价格国际接轨、扩大利用外资以及补贴机场亏损等措施，将为民航国内航空运价体制改革创造良好的条件。

　　参考文献：

　　[1]John J. Coyle／Edward. J Bardi／Robert A. Norvack：Transportation, New York， Prentice Hall press, 1994

　　[2]Tae Hoon Oum and Jong-Hun Park,“Aidine alliance：current status, policy is sues, and future directions”， Journal Of Air Transport Management,V.13 No.3， p133-i44,1997

　　[3]于伟加著：《破解民航运输产业改革难题》.国务院发展研究中心1999／7／19

　　作者：西安交通大学经济与金融学院 邓戬　来源：《价格理论与实践》2003年第1期